Administracja publiczna stara się dbać o kreowanie pozytywnego wizerunku. Jednak najważniejsza dla petentów jest praktyka, czyli sposób funkcjonowania urzędów. Bez względu na to, czy lubimy biurokrację, czy też nie, nie da się bez niej żyć, państwa, wielkie organizmy, nie byłyby w stanie funkcjonować bez biurokracji, czyli rozbudowanego systemu urzędów, poprzez które zarządza się strukturą organizacyjną państwa.
Czym jest biurokracja?
Słowo „biurokracja” posiada trzy znaczenia. Pierwsze to źle kojarzący się wielu osobom przerost formalistyki w urzędach. Drugie znaczenie opisuje system zarządzania, w którym decydującą rolę odgrywa administracyjny aparat urzędniczy. Biurokracją możemy nazwać również grupę ludzi zawodowo trudniącą się administrowaniem i organizacją pracy instytucji państwowych. Określenie „biurokracja” utworzone zostało przez Vincenta de Gournay we Francji w roku 1745. Takiego terminu używano w sposób pejoratywny w stosunku do urzędników państwowych, a później także w odniesieniu do dużych organizacji. Pierwszym badaczem biurokracji był Max Weber, dla którego stanowiła ona typ idealny. Przed nim biurokrację opisywali również Alexis de Tocqueville i Karol Marks. Pierwsze formy administracji zaistniały w starożytnych imperiach, w których zorganizowana mobilizacja zasobów pozwalała na utrzymanie ośrodków władzy i dysponowanie przez nie siłą militarną, aparatem sądowniczym i możliwością pobierania podatków. Imperia te powstawały wraz z administrowaniem ówczesnymi projektami melioracyjnymi. Skupienie władzy w rękach monarchy nastąpiło także później w Europie w okresie absolutyzmu. Powstające instytucje parlamentaryzmu czy rynku ograniczały nadmierną centralizację władzy. Tworząca się biurokracja miała w tym przypadku istotną rolę ograniczania arbitralnych decyzji monarchy, co odróżniało państwa europejskie od azjatyckich. Z kolei presja rynku powodowała, że decyzje biurokracji opierały się na kalkulacji kosztów i zysków.
Max Weber charakteryzując biurokrację nadał jej typ idealny i założył jej kilka cech. Pierwszą cechą jest to, że wszystkie działania wraz ze stosunkami między członkami organizacji, są regulowane określonymi przepisami. Kolejną cechą jest określony obszar działań dla każdego z urzędników, są oni odpowiedzialni za swoje działania w zależności od kompetencji. Hierarchia władzy jest klarowna, zadania są ściśle przydzielane jako obowiązki służbowe. Każdy niższy urząd jest kontrolowany przez urząd zwierzchni. Stosunki między urzędnikami mają charakter bezosobowy. Uczucia i prywatne stosunki nie mogą mieć wpływu na relacje między pracownikami urzędu. Urzędników cechuje profesjonalizm i odpowiednie przygotowanie do wykonywanych czynności. Awansowanie urzędników jest zależne od ich osiągnięć i stażu pracy, kariera musi być zgodna z obowiązującymi przepisami. Sfera zawodowa pracowników urzędu jest oddzielona od sfery prywatnej. Wymiana informacji następuje tylko przez wymianę oficjalnych dokumentów, a dokumenty jako zbiór stają się pamięcią organizacji. Urzędnicy mają zapewniony wysoki prestiż oraz stabilność zatrudnienia i emeryturę. Weber uważał, że biurokracja jest najbardziej zracjonalizowaną formą władzy. Postrzegał ją jako doskonałą maszynę z jednym tylko problemem, występowała w niej dehumanizacja, czyli odczłowieczenie. Stosunki między urzędnikami mają być bezosobowe, chłodne, pozbawione uczuć i emocji, proces ten prowadzi do postrzegania drugiego człowieka jako przedmiot pozbawiony afektów. Dehumanizacja pełni funkcję mechanizmu obronnego, jednostka jest chroniona przed emocjami, które mogą okazać się nieprzyjemne, a przy tym pomaga realizować narzucone zadania. Niestety, dehumanizacja prowadzi do negatywnych zachowań, pozwala traktować ludzi przedmiotowo, przez co mogą pojawić się: okrucieństwo, wrogość, przemoc oraz dyskryminacja. Administracja publiczna funkcjonuje na podstawie przepisów prawa, dlatego liczne nieprawidłowości w działaniu administracji publicznej są wynikiem przepisów tworzonych niezgodnie z zasadami dobrej legislacji, czyli dobrego rządzenia. Jest to jeden z konceptów zarządzania w sektorze publicznym. Przepisy często są sprzeczne, niespójne, dwuznaczne lub nadmiarowe. Robert Merton dokonał analizy nieprawidłowego funkcjonowania biurokracji w której wymienił kilka cech charakterystycznych. W strukturze biurokracji występuje wyuczona bezradność, skrzywienie zawodowe, psychoza zawodowa, nadmierne dyscyplinowanie biurokraty, biurokratyczne błędne koło oraz nadmierny konformizm.
(Nie)efektywność biurokracji
Polska administracja publiczna jest oceniania jako mało efektywna. Obecnie wydźwięk słowa „biurokracja” stał się negatywny. Korzystanie z usług urzędów kojarzy się z kolejkami w urzędach, odsyłaniem „od okienka do okienka” oraz brakiem pomocy i zaangażowania ze strony pracowników placówek. Godziny otwarcia placówek zmuszają osoby zatrudnione na pełen etat do brania urlopów w celu załatwienia spraw urzędowych. Profesor Witold Kieżuna twierdzi, że głównymi cechami polskiej biurokracji są gigantomania, luksusomania, korupcja oraz arogancja władzy. W urzędach występuje przerost zatrudnienia, przyznawanie nadmiernych przywilejów oraz niechęć do uzasadnienia podjętych decyzji. Działania publiczne również często nie są transparentne. Jako przykłady tych dysfunkcji, profesor Witold Kieżuna podał sytuację w Warszawie, ponieważ stolica Polski posiada aż 700 radnych. Głównym powodem przerostu zatrudnienia może być niewydolność jednostek administracyjnych, jest to próba podniesienia wydajności. Tu trzeba podkreślić, iż funkcjonowanie urzędów niesie za sobą wzrost kosztów własnych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pomimo informatyzacji obsługi generuje koszty, które wzrastają zamiast maleć. W 2011r. koszty działalności ZUS wyniosły 4mld zł, są to około 2,2% zarządzane środki. W Szwecji koszty własne wynoszą ok. 0,8% budżetu.
Z biurokracją mam styczność każdego dnia, ponieważ wykonuję pracę biurową na pełen etat. Pracuję na stanowisku spedytora międzynarodowego i oprócz wytyczania trasy samochodom ciężarowym, wykonuję inne prace biurowe. Na co dzień mam kontakt z takimi instytucjami jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia oraz Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych. Z własnego doświadczenia wiem, jak tzw. duża biurokracja odczuwalna jest w tych placówkach. Nie ma znaczenia, czy sprawa jest załatwiana tradycyjnie w placówce czy przez stronę internetową. Decyzje urzędów często nie były w żaden sposób argumentowane. Jako przykład mogę podać odrzucenie wniosku przez ZUS o wydanie zaświadczenia A1 dla pracownika. Dzwoniąc do urzędu w sprawie wyjaśnienia ewentualnej pomyłki byłam przełączana do kilku pracowników placówki, uzyskana odpowiedź była niejasna. Należało sprawdzić wypełniony wniosek po raz kolejny w poszukiwaniu błędu. Taka sytuacja zmusza zakład pracy do wysłania wniosku ponownie z nadzieją, że tym razem wniosek zostanie rozpatrzony pozytywnie. Moim zdaniem, odpowiedź na wysłany wniosek powinna być uzasadniona, usprawniłoby to działanie urzędów i zależnych firm. Nieklarowne odpowiedzi urzędów generują kolejne telefony i pisma w celu wyjaśnienia przyczyny decyzji placówek.
Bez urzędów ani rusz
Podsumowując, biurokracja jest potrzebna. Oficjalne pisma i oficjalne stosunki między urzędnikami oraz petentami są niezbędne do prawidłowego działania urzędów. Niestety, w praktyce wygląda to inaczej, w urzędach pracują zwykli ludzie, co znaczy, że każdy z nich ma uczucia i przeróżne nastroje, co przekłada się na efekty ich pracy. Poza tym urzędnicy wykonują służbowe polecenia, swoje działania muszą podporządkować obowiązującym przepisom oraz przełożonym. Należałby więc winić system zamiast pracowników administracji publicznej za wszelkie niedogodności podczas załatwiania spraw urzędowych. Ale przecież system tworzą ludzie, zatem – koło się zamyka. A my, petenci – musimy sobie z tym poradzić.
Klaudia Sierońska
/studentka wydziału zamiejscowego w Wągrowcu, kierunek Administracja, III rok/
Wybrane źródła:
https://sjp.pwn.pl/sjp/biurokracja;2444990.html
https://pl.wikipedia.org/wiki/Biurokracja
https://pl.wikipedia.org/wiki/Dehumanizacja
Źródło grafiki: <a href=’https://pngtree.com/so/software’>software png from pngtree.com/</a>
